La OrdenaciĆ³n del Territorio en las Ciudades Globales Europeas: El caso de Madrid
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2015
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E.T.S. Arquitectura (UPM)
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En la Comunidad de Madrid el modelo de ocupaciĆ³n del territorio en las dos Ćŗltimas dĆ©cadas ha obedecido a factores de oferta del mercado y no a las necesidades de la poblaciĆ³n, ello provoca un consumo de suelo y de recursos que conducen a una sobrexplotaciĆ³n insostenible. Las metrĆ³polis globales estĆ”n experimentando rĆ”pidas e intensas transformaciones, basadas en los paradigmas emergentes de la globalizaciĆ³n, la gobernanza, la metropolizacion y la dispersiĆ³n de las actividades en el territorio y a travĆ©s de ellos se abordan los planes de Londres, ParĆs y las tentativas de Madrid. La globalizaciĆ³n provoca la pĆ©rdida de soberanĆa de las administraciones publicas y la competitividad entre las ciudades globales en Europa, Londres, Paris y Madrid, son centros de poder, de concentraciĆ³n y crecimiento donde se produce la dualizaciĆ³n del espacio y donde la desigualdad participa de la restructuraciĆ³n urbana, concentraciĆ³n de pobreza frente a espacios de la nueva clase emergente en donde dominan los sectores de servicios y las tecnologĆas de la informaciĆ³n. Frente al desarrollo urbano neoliberal de regulaciĆ³n a travĆ©s del mercado y basada en criterios de eficiencia de la Nueva GestiĆ³n PĆŗblica, se vislumbra la posibilidad de que la sociedad se administre a si misma por medio de acciones voluntarias y responsables que promuevan los intereses colectivos mediante el reconocimiento de su propia identidad, introduciendo el concepto de gobernanza. Frente, a la explotaciĆ³n del territorio por parte de la sociedad extractiva que genera corrupcion, se propone un modelo de cooperaciĆ³n pĆŗblico-privada basado en la confianza mutua, un marco regulador estable, la transparencia y la informaciĆ³n a cuyo flujo mĆ”s homogĆ©neo contribuirĆ”n sin duda las TICs. En todo este proceso, las regiones metropolitanas en Europa se erigen como motores del crecimiento, donde los lĆmites administrativos son superados, en un territorio cada vez mĆ”s extendido y donde los gobiernos locales tienen que organizarse mediante un proceso de cooperaciĆ³n en la provisiĆ³n de servicios que ayuden a evitar los desequilibrios territoriales. El fenĆ³meno de la dispersiĆ³n urbana en desarrollos de baja densidad, los centros comerciales perifĆ©ricos, la expulsiĆ³n hacia la periferia de las actividades de menor valor aƱadido y la concentraciĆ³n de funciones directivas en el centro, conducen a una fragmentaciĆ³n del territorio en islas dependientes del automĆ³vil y a procesos de exclusiĆ³n social por la huida de las rentas altas y la expulsiĆ³n de las rentas bajas de los centros urbanos. Se crean fragmentos monofuncionales y discontinuos, apoyados en las autovĆas, lugares carentes de identidad y generadores de despilfarro de recursos y una falta de sostenibilidad ambiental, econĆ³mica y social. El estudio de la cultura de la planificaciĆ³n en Europa ayuda a comprender los diferentes enfoques en la ordenaciĆ³n del territorio y el proceso de convergencia entre las diferentes regiones. Los documentos de la UE se basan en la necesidad de la competitividad para el crecimiento europeo y la cohesiĆ³n social y en relaciĆ³n al territorio en los desarrollos policĆ©ntricos, la resoluciĆ³n del dualismo campo-ciudad, el acceso equilibrado a las infraestructuras, la gestiĆ³n prudente de la naturaleza, el patrimonio y el fomento de la identidad. Se proponen dos niveles de estudio uno actual, los Ćŗltimos planes de Londres y Paris y el otro la evoluciĆ³n de las tentativas de planes en la RegiĆ³n madrileƱa siempre en relaciĆ³n a los paradigmas emergentes seƱalados y su reflejo en los documentos. El Plan de Londres es estratĆ©gico, con una visiĆ³n a largo plazo, donde se confiere un gran interĆ©s al proceso, al papel del alcalde como lĆder y su adaptaciĆ³n a las circunstancias cambiantes, sujeto a las incertidumbres de una ciudad global. El desarrollo del mismo se concibe a travĆ©s de la colaboraciĆ³n y cooperaciĆ³n entre las administraciones y actores. La estructura del documento es flexible, establece orientaciones y guĆas indicativas, para la redacciĆ³n de los planes locales, no siendo las mismas vinculantes y con escasa representaciĆ³n grafica. El Plan de ParĆs es mĆ”s un plan fĆsico, similar al de otros centros europeos, trabaja sobre los sectores y sobre los territorios, con informaciĆ³n extensa, con caracterĆsticas de āPlan Latinoā por la fuerza de la expresiĆ³n grĆ”fica, pero al mismo tiempo contiene una visiĆ³n estratĆ©gica. Es vinculante en sus determinaciones y normativas, se plantea fomentar, pero tambiĆ©n prohibir. Ambos planes tratan la competitividad internacional de sus centros urbanos, la igualdad social, la inclusiĆ³n de todos los grupos sociales y la vivienda como una cuestiĆ³n de dignidad humana. Londres plantea la gobernanza como cooperaciĆ³n entre sector pĆŗblico-privado y la necesaria cooperaciĆ³n con las regiones limĆtrofes, en ParĆs las relaciones estĆ”n mĆ”s institucionalizadas resaltando la colaboraciĆ³n vertical entre administraciones. Ambos plantean la densificaciĆ³n de nodos servidos por transporte pĆŗblico, modos blandos y el uso los TODs y la preservaciĆ³n de la infraestructura verde jerarquizada, la potenciaciĆ³n de la red azul y la mejora del paisaje de las periferias. En las ātentativasā de planes territoriales de Madrid se constata que estuvieron sujetas a los ciclos econĆ³micos. El primer Documento las DOT del aƱo 1984, no planteaba crecimiento, ni econĆ³mico ni demogrĆ”fico, a medio plazo y por ello no proponĆa una modificaciĆ³n del modelo radio concĆ©ntrico. Se trataba de un Plan rĆgido volcado en la recuperaciĆ³n del medio rural, de la ciudad, el dimensionamiento de los crecimientos en funciĆ³n de las dotaciones e infraestructuras existentes. Aboga por la intervenciĆ³n de la administraciĆ³n pĆŗblica y la promociĆ³n del pequeƱo comercio. Destaca el desequilibrio social en funciĆ³n de la renta, la marginaciĆ³n de determinados grupos sociales, el desequilibrio residencia/empleo y la excesiva densidad. Incide en la necesidad de viviendas para los mĆ”s desfavorecidos mediante el alquiler, la promociĆ³n suelo pĆŗblico y la promociĆ³n del ferrocarril para dar accesibilidad al espacio central. Aboga por el equipamiento de proximidad y de pequeƱo tamaƱo, el tratamiento paisajĆstico de los lĆmites urbanos de los nĆŗcleos y el control de las actividades ilegales seƱalando orientaciones para el planeamiento urbano. Las Estrategias (1989) contienen una visiĆ³n: la modificaciĆ³n del modelo territorial, mediante la intervenciĆ³n pĆŗblica a travĆ©s de proyectos. Plantea la reestructuraciĆ³n econĆ³mica del territorio, la reconversiĆ³n del aparato productivo, la deslocalizaciĆ³n de actividades de escaso valor aƱadido y una mayor ubicuidad de la actividad econĆ³mica. Incide en la difusiĆ³n de la centralidad hacia el territorio del sur, equilibrĆ”ndolo con el norte, tratando de recomponer empleo y residencia, integrando al desarrollo econĆ³mico las periferias entre sĆ y con el centro. Las actuaciones de transporte consolidarĆan las actuaciones, modificando el modelo radio concĆ©ntrico facilitando la movilidad mediante la red de cercanĆas y la intermodalidad. El plan se basaba en el liderazgo del Consejero, no integrando sectores como el medio ambiente, ni estableciendo un documento de seguimiento de las actuaciones que evaluara los efectos de las polĆticas y su aportaciĆ³n al equilibrio territorial, a travĆ©s de los proyectos realizados. El Documento Preparatorio de las Bases (1995), es mĆ”s de un compendio o plan de planes, recoge anĆ”lisis y propuestas de los documentos anteriores y de planes sectoriales de otros departamentos. Presenta una doble estructura: un plan fĆsico integrador clĆ”sico, que abarca los sectores y territorios, y recoge las Estrategias previas aƱadiendo puntos fuertes, como el malestar urbano y la rehabilitaciĆ³n el centro. Plantea la consecuciĆ³n del equilibrio ambiental mediante el crecimiento de las ciudades existentes, la vertebraciĆ³n territorial basada en la movilidad y en la potenciaciĆ³n de nuevas centralidades, la mejora de la habitabilidad y rehabilitaciĆ³n integral del Centro Urbano de Madrid, y la modernizaciĆ³n del tejido productivo existente. No existe una idea-fuerza que aglutine todo el documento, parte del reconocimiento de un modelo existente concentrado y congestivo, un centro urbano dual y dos periferias al este y sur con un declive urbano y obsolescencia productiva y al oeste y norte con una dispersiĆ³n que amenaza al equilibrio medioambiental. SeƱala como aspectos relevantes, la creciente polarizaciĆ³n y segregaciĆ³n social, la deslocalizaciĆ³n industrial, la apariciĆ³n de las actividades de servicios a las empresas instaladas en las Ć”reas metropolitanas, y la dispersiĆ³n de las actividades econĆ³micas en el territorio por la banalizaciĆ³n del uso del automĆ³vil. Se plantea el reto de hacer ciudad de la extensiĆ³n suburbana y su conexiĆ³n con el sistema metropolitano, mediante una red de ciudades integrada y complementaria, en bĆŗsqueda de un mayor equilibrio y solidaridad territorial. Las Bases del PRET (1997) tenĆan como propĆ³sito iniciar el proceso de concertaciĆ³n en que debe basarse la elaboraciĆ³n del Plan. Parte de la ciudad mediterrĆ”nea compacta, y diversa, y de la necesidad de que las actividades econĆ³micas, los servicios y la residencia estĆ©n en proximidad, resolviĆ©ndolo mediante una potente red de transporte pĆŗblico que permitiese una accesibilidad integrada al territorio. El flujo de residencia hacia la periferia, con un modelo ajeno de vivienda unifamiliar y la concentraciĆ³n del empleo en el centro producen desequilibrio territorial. Madrid manifiesta siempre apostĆ³ por la densificaciĆ³n del espacio central urbanizado, produciendo su congestiĆ³n, frente al desarrollo de nuevos suelos que permitieran su expansiĆ³n territorial. Precisa que es necesario preservar los valores de centralidad de Madrid, como generador de riqueza, canalizando toda aquella demanda de centralidad, hacia espacios mĆ”s perifĆ©ricos. El problema de la vivienda no lo ve solo como social, sino como econĆ³mico, debido a la pĆ©rdida de empleos que supone su paralizaciĆ³n. Observa ya los crecimientos residenciales en el borde de la region por el menor valor del suelo. Plantea como la polĆtica de oferta ha dado lugar a un modelo de crecimiento fragmentado, desequilibrado, desestructurado, con fuertes dĆ©ficits dotacionales y de equipamiento, que inciden en la segregaciĆ³n espacial de las rentas, agravando el proceso de falta de identidad morfolĆ³gica y de desarraigo de los valores urbanos. El plan seƱalaba que la presiĆ³n sobre el territorio creaba su densificaciĆ³n por las limitaciones de espacio, IncidĆa en limitar el peso de la intervenciĆ³n pĆŗblica, no planteando propuestas de cooperaciĆ³n pĆŗblico-privado. La mayor incoherencia estriba en que los objetivos eran innovadores y coinciden en su mayorĆa con las propuestas estudiadas de Londres o Paris, pero se intentan implementar a travĆ©s de un cambio hacia un modelo reticulado homogĆ©neo, expansivo sobre el territorio, que supone un consumo de suelo y de infraestructuras para solucionar un problema inexistente, la gestiĆ³n de la densidad. Durante las dos Ćŗltimas dĆ©cadas en ausencia de un plan regional, la postura neoliberal fue la de un exclusivo control de legalidad del planeamiento, los municipios entraron en un proceso de competencia para aprovechar las iniciales ventajas econĆ³micas de los crecimientos detectados, que proporcionaban una base econĆ³mica āsĆ³lidaā a unos municipios con escasos recursos en sus presupuestos municipales. La legislaciĆ³n se modifica a requerimiento de grupos interesados, no existiendo un marco estable. Se pierde la figura del plan no solo a nivel regional, si no en los sectores y el planeamiento municipal donde los municipios tiende a basarse en modificaciones puntuales con la subsiguiente pĆ©rdida del modelo urbanĆstico. La protecciĆ³n ambiental se estructura mediante un extenso nivel de figuras, con diversidad de competencias que impide su efectiva protecciĆ³n y control. Este proceso produce un despilfarro en la ocupaciĆ³n del suelo, apoyada en las infraestructuras viarias, y un crecimiento disperso y de baja densidad, cada vez mĆ”s perifĆ©rico, produciĆ©ndose una segmentaciĆ³n social por dualizaciĆ³n del espacio en funciĆ³n de niveles de renta. Al amparo del boom inmobiliario, se produce una falta de polĆtica social de vivienda pĆŗblica, mĆ”s basada en la dinamizaciĆ³n del mercado con producciĆ³n de viviendas para rentas medias que en polĆticas de alquiler para determinados grupos concentrĆ”ndose estas en los barrios desfavorecidos y en la periferia sur. Se produce un incremento de la vivienda unifamiliar, muchas veces amparada en polĆticas pĆŗblicas, la misma se localiza en el oeste principalmente, en espacios de valor como el entorno del Guadarrama o con viviendas mĆ”s baratas por la popularizaciĆ³n de la tipologĆa en la frontera de la RegiĆ³n. El territorio se especializa a modo de islas monofuncionales, las actividades financieras y de servicios avanzados a las empresas se localizan en el norte y oeste prĆ³ximo, se pierde actividad industrial que se dispersa mĆ”s al sur, muchas veces fuera de la regiĆ³n. Se incrementan los grandes centros comerciales colgados de las autovĆas y sin poblaciĆ³n en su entorno. Todo este proceso ha provocado una pĆ©rdida de utilizaciĆ³n del transporte pĆŗblico y un aumento significativo del uso del vehĆculo privado. En la dos Ćŗltimas dĆ©cadas se ha producido en la regiĆ³n de Madrid desequilibrio territorial y segmentaciĆ³n social, falta de implicaciĆ³n de la sociedad en el territorio, dispersiĆ³n del crecimiento y un incremento de los costes ambientales, sociales y econĆ³micos, situaciĆ³n, que solo, a travĆ©s del uso racional del territorio se puede reconducir, apoyado en una planificaciĆ³n integrada sensible y participativa. ABSTRACT In Madrid the model of land occupation in the past two decades has been driven by market supply factors rather than the needs of the population. This results in a consumption of land and resources that leads to unsustainable overexploitation. Addressing this issue must be done through sensitive and participatory integrated planning. Global cities are experiencing rapid and intense change based on the emerging paradigms of globalization, governance, metropolization and the dispersion of activities in the territory. Through this context, a closer look will be taken at the London and Paris plans as well as the tentative plans of Madrid. Globalization causes the loss of state sovereignty and the competitiveness among global cities in Europe; London, Paris and Madrid. These are centres of power, concentration and growth where the duality of space is produced, and where inequality plays a part in urban restructuration. There are concentrated areas of poverty versus areas with a new emerging class where the services sector and information technologies are dominant. The introduction of ICTs contributes to a more homogeneous flow of information leading, us to the concept of governance. Against neoliberal urban development based on free market regulations and efficiency criteria as established by the āNew Public Managementā, emerge new ways where society administers itself through voluntary and responsible actions to promote collective interests by recognizing their own identity. A new model of public-private partnerships surfaces that is based on mutual trust, transparency, information and a stable regulatory framework in light of territorial exploitation by the āextractive societyā that generates corruption. Throughout this process, European metropolitan regions become motors of growth where administrative boundaries are overcome in an ever expanding territory where government is organized through cooperative processes to provide services that protect against regional imbalances. Urban sprawl or low-density development as seen in peripheral shopping centres, the off-shoring of low added-value activities to the periphery, and the concentration of business and top management functions in the centre, leads to a fragmentation of the territory in automobile dependent islands and a process of social exclusion brought on by the disappearance of high incomes. Another effect is the elimination of low income populations from urban centres. In consequence, discontinuous expansions and mono-functional places that lack identity materialize supported by a highway network and high resource consumption. Studying the culture of urban planning in Europe provides better insight into different approaches to spatial planning and the process of convergence between different regions. EU documents are based on the need of competitiveness for European growth and social cohesion. In relation to polycentric development territory they are based on a necessity to solve the dualism between field and city, balanced access to infrastructures, prudent management of nature and solidifying heritage and identity Two levels of study unfold, the first being the current plans of London and Ćle-de-France and the second being the evolution of tentative plans for the Madrid region as related to emerging paradigms and how this is reflected in documents. The London Plan is strategic with a long-term vision that focuses on operation, the role of the mayor as a pivotal leader, and the adaptability to changing circumstances brought on by the uncertainties of a global city. Its development is conceived through collaboration and cooperation between governments and stakeholders. The document structure is flexible, providing guidance and indicative guidelines on how to draft local plans so they are not binding, and it contains scarce graphic representation. The Plan of Paris takes on a more physical form and is similar to plans of other European centres. It emphasizes sectors and territories, using extensive information, and is more characteristic of a āLatin Planā as seen in its detailed graphic expression. However, it also contains a strategic vision. Binding in its determinations and policy, it proposes advancement but also prohibition. Both plans address the international competitiveness of urban centres, social equality, inclusion of all social groups and housing as issues of human dignity. London raises governance and cooperation between public and private sector and the need for cooperation with neighbouring regions. In Paris, the relations are more institutionalized highlighting vertical collaboration between administrations. Both propose nodes of densification served by public transportation, soft modes and the use of TOD, the preservation of a hierarchical green infrastructure, and enhancing the landscape in urban peripheries. The tentative territorial plans for the Madrid region provide evidence that they were subject to economic cycles. The first document of master guidelines (1984) does not address either economic or demographic growth in the mid term and therefore does not propose the modification of the radio-concentric model. It is a rigid plan focused on rural and urban recovery and the dimensioning of growth that depends on endowments and infrastructures. It advocates government intervention and promotes small business. The plan emphasizes social imbalance in terms of income, marginalization of certain social groups, the imbalance of residence/employment and excessive density. It stresses the need for social rent housing for the underprivileged, promotes public land, and the supports rail accessibility to the central area. It backs facilities of proximity and small size, enhancing the landscaping of city borders, controlling illegal activities and draws out guidelines for urban planning. The strategies (1989) contain a vision: Changing the territorial model through public intervention by means of projects. They bring to light economic restructuring of territory, the reconversion of the productive apparatus, relocation of low value-added activities, and greater ubiquity of economic activity. They also propose the diffusion of centrality towards southern territories, balancing it with the north in an attempt to reset employment and residence that integrates peripheral economic development both in the periphery and the centre. Transport would consolidate the project, changing the radius-concentric model and facilitating mobility through a commuter and inter-modality network. The plan derives itself from the leadership of the minister and does not integrate sectors such as environment. It also does not incorporate the existence of a written document that monitors performance to evaluate the effects of policies and their contribution to the territorial balance. The Preparatory Document of the Bases, (1995) is more a compendium, or plan of plans, that compiles analysis and proposals from previous documents and sectorial plans from other departments. It has a dual structure: An integrating physical plan covering the sectors and territories that includes the previous strategies while adding some strengths. One such point is the urban discomfort and the rehabilitation of the centre. It also poses the achievement of environmental balance through the growth of existing cities, the territorial linking based on mobility, strengthening new centres, improving the liveability and comprehensive rehabilitation of downtown Madrid, and the modernization of the existing production network. There is no one powerful idea that binds this document. This is due to the recognition of an existing concentrate and congestive model, a dual urban centre, two eastern and southern suburbs suffering from urban decay, and an obsolescent productive north and west whose dispersion threatens the environmental balance. Relevant aspects the document highlights are increasing polarization and social segregation, industrial relocation, the emergence of service activities to centralized companies in metropolitan areas and the dispersion of economic activities in the territory by the trivialization of car use. It proposes making the city from the suburban sprawl and its connection to the metropolitan system through a network of integrated and complementary cities in search of a better balance and territorial solidarity. The Bases of PRET (1997) aims to start the consultation process that must underpin the development of the plan. It stems from a compact and diverse Mediterranean city along with the need for economic activities, services and residences that are close. To resolve the issue, it presents a powerful network of public transport that allows integrated accessibility to the territory. The flow of residence to the periphery based on a foreign model of detached housing and an employment concentration in the centre produces territorial imbalance. Madrid always opted for the densification of the central space, producing its congestion, against the development of new land that would allow its territorial expansion. The document states that the necessity to preserve the values of the housing problem is not only viewed as social, but also economic due to the loss of jobs resulting from their paralysis. It notes the residential growth in the regional border due to the low price of land and argues that the policy of supply has led to a fragmented model of growth that is unbalanced, unstructured, with strong infrastructure and facility deficits that affect the spatial segregation of income and aggravate the lack of morphological identity, uprooting urban values. The pressure on the territory caused its densification due to space limitation; the proposed grid model causes land consumption and infrastructure to solve a non-problem, density. Focusing on limiting the weight of public intervention, it does not raise proposals for public-private cooperation. The biggest discrepancy is that the targets were innovative and mostly align with the proposals in London and Paris. However, it proposes to be implemented through a shift towards a uniform gridded model that is expansive over territory. During the last two decades, due to the absence of a regional plan, a neoliberal stance held exclusive control of the legality of urban planning. The municipalities entered a competition process to take advantage of initial economic benefits of such growth. This provided a āsolidā economic base for some municipalities with limited resources in their municipal budgets. The law was amended without a legal stable framework at the request of stakeholders. The character of the plan is lost not only regionally, but also in the sectors and municipal planning. This tends to be based on specific changes with the loss of an urban model. Environmental protection is organized through an extensive number of protection figures with diverse competencies that prevent its effective protection. This process squanders the use of the land, backed by increasing road infrastructure, dispersed occupations with low-density growth causing a social segmentation due to space duality based on income levels. During the housing boom, there is a reduction in social public housing policy mostly due to a boost in the market of housing production for average incomes than in rental policies for needy social groups that focus on disadvantaged neighbourhoods and southern suburbs. As a result, there is an increase in single-family housing, often protected by public policy. This is located primarily in the west in areas of high environmental value such as Guadarrama. There is also cheaper housing due to the popularization of typology in the border region. There, territory works as a mono-functional islands. Financial activities and advanced services for companies are located to the north and west where industrial activity is lost as it migrates south, often outside the region. The number of large shopping centres hanging off the highway infrastructure with little to no surrounding population increases. This process leads to the loss of dependency on public transport and a significant increase in the use of private vehicles. The absence of regional planning has produced more imbalance, more social segmentation, more dispersed growth and a lot of environmental, social and economic costs that can only be redirected through rational territorial.
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