La conservación del Patrimonio Cultural edificado y su relación con el modelo energético; criterios para la acción pública en España
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2022-05-13
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E.T.S. Arquitectura (UPM)
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Esta Tesis Doctoral trata sobre el papel que juegan las administraciones públicas a la hora de equilibrar los riesgos y oportunidades para la conservación de los edificios del patrimonio cultural derivados de las mejoras en sus prestaciones energéticas, como el confort, la eficiencia o la generación de energía renovable. Como ocurre con otras formas de “adaptación” de estos edificios a las necesidades de uso contemporáneas –entre las que se encuentran también la seguridad ante incendios o la accesibilidad para personas con movilidad reducida—, algunas de estas intervenciones pueden afectar negativamente a aquellos “aspectos” que definen el “significado cultural” del inmueble, destruyendo u ocultando los elementos del edificio en los que éste se manifiesta. Pero, al mismo tiempo, cabría pensar que la pérdida de competitividad en términos de confort y prestaciones de un inmueble patrimonial respecto a las construcciones contemporáneas resulta también negativa para la conservación de dicho significado cultural, debido a la degradación del edificio derivada de su abandono o de una menor inversión en conservación, que puede intensificarse en ámbitos con altos precios del suelo hasta precipitar su desaparición. En tercer lugar, la relación entre conservación patrimonial y mejora energética no se limita al equilibrio entre adaptación e integridad, sino que adquiere una mayor complejidad cuando el uso de la energía en el edificio tiene en sí valor cultural, puesto que las citadas intervenciones también pueden adquirir un papel restaurador, o incluso generador de nuevos significados culturales. La búsqueda de un equilibrio entre el confort de los ocupantes, la conservación del patrimonio cultural y la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, el cual es coherente con los objetivos de Desarrollo Sostenible, corresponde a la acción conjunta de las Administraciones Públicas y del mercado, siendo la primera necesaria debido a la existencia de fallos en el funcionamiento del segundo. Estos fallos se producen porque la sociedad dis-fruta gratuitamente de la existencia del patrimonio cultural (es un “bien público”) y algunos agentes incluso se benefician económicamente de su proximidad (genera “externalidades”). El punto de partida para la investigación es, precisamente, el principal instrumento de acción pública en el que energía y patrimonio convergen. Éste es la reglamentación técnica en edificios, bajo el paraguas de la Directiva de Eficiencia Energética de los Edificios (EPBD). La misma permite eximir a los edificios protegidos por razones cultuales de la obligación de realizar mejoras energéticas, tanto si éstas ponen en riesgo la conservación patrimonial como si, siendo técnicamente viables, inciden negativamente en la rentabilidad del proyecto. El capítulo 2 de esta Tesis contrapone ambos tipos de exenciones, patrimonial y económica, con la teoría contemporánea sobre conservación, y sobre la valoración del patrimonio cultural, respectivamente. Dicho estudio pone de manifiesto cómo la mejora energética no constituye necesariamente un riesgo, sino puede convertirse en una oportunidad para mantener en uso el inmueble y asegurar su conservación, e incluso potenciar y generar nuevos significados culturales, buscando un equilibrio entre adaptación y preservación; y cómo una hipotética falta de rentabilidad por los mayores costes en las obras y/o en la operación del inmueble responde por lo general a la existencia de externalidades positivas de la conservación cultural, compatibles pero no incluidas todavía en el marco de los “beneficios múltiples” de la eficiencia energética, por las que los propietarios deberían ser compensados. Por ello, se propone modificar la EPBD y sustituir el sistema actual de exenciones por uno que flexibilice su aplicación y fomente la búsqueda de soluciones de mejora energética compatibles con la conservación, conectado con los esquemas de incentivos públicos disponibles. El capítulo 3 interpreta dos de los principios clásicos de la conservación patrimonial, los de “mínima intervención” y “reversibilidad”, desde la perspectiva de los sucesivos ciclos de renovación de los edificios, en lugar de hacerlo desde el punto de vista de la intervención individual, de modo que el primero requeriría evitar actuaciones redundantes a lo largo de la vida del Bien, y el segundo impediría que una actuación genere un bloqueo tecnológico o cultual sobre las siguientes intervenciones. Tomando la metodología de diseño de la mejora energética en edificios patrimoniales establecida por la norma UNE 16883 (Aenor, 2017), y algunos métodos multicriterio de toma de decisiones publicados que desarrollan uno de sus pasos más críticos, la llamada “evaluación y selección de medidas de rehabilitación energética”, se propone incorporar en esos sistemas: criterios de reducción en el número de intervenciones futuras, evaluando el riesgo de obsolescencia temprana de las intervenciones actuales. y de reducción de los daños producidos por esas intervenciones futuras, asegurando la reutilización del máximo número de acciones invasivas entre un ciclo y otro, mediante el empleo en el ciclo actual de tecnologías cuyas necesidades de acomodo sean compatibles con las que probablemente requieran las tecnologías disponibles en el futuro; es decir, se tratará de establecer “itinerarios tecnológicos” muy abiertos, para mitigar los impactos acumulados sobre el Bien. Dichos análisis se basarían en escenarios (que el capítulo no llega a establecer, ya que deben plantearse localmente) que recojan los posibles cambios, de las necesidades de servicios energéticos en base a la evolución de las personas, el entorno y el sistema de suministro energético, así como en la tecnología edificatoria para atenderlos. El capítulo 4 estudia la necesidad de intervención pública y la mejor combinación de instru-mentos a emplear para asegurar el máximo aprovechamiento de la mejora energética como herramienta de conservación patrimonial, bajo los criterios aportados por los capítulos 2 y 3. Tras exponer las prioridades políticas que convergen sobre esta cuestión, así como los fallos y barreras de mercado presentes, los instrumentos de acción pública disponibles (tanto regulatorios, como de información y de precio) y el “estado del arte” en la combinación de los mismos, se pone de manifiesto la complejidad de su diseño para los propietarios que promueven las obras de mejora energética en el patrimonio y de su evaluación por parte de las autoridades que deben autorizarlas, derivando en altos costes de transacción para los primeros, que además deberían ser compensados por las externalidades positivas que ge-neran, pero que son difíciles de establecer debido precisamente a los fallos de información descritos. Por ello se recomienda priorizar el desarrollo de una herramienta de información, basada en los Pasaportes de Renovación de Edificios (BRPs) pero que incorpore las necesidades especiales de la conservación patrimonial –incluyendo la planificación a largo plazo sugerida por el capítulo 3— y la necesidad de coordinar las intervenciones a nivel de edificio con las operaciones a escala de barrio. Éstas permitirán aplicar los cambios regu-latorios propuestos en el capítulo 2 y facilitarían la reordenación y uso más eficiente de los instrumentos de mercado/precio en vigor. El capítulo final, 5, estudia los instrumentos de acción pública en vigor en España que podrían combinarse y adaptarse para implantar la versión mejorada de los BRPs propuesta por el capítulo anterior. Combinando el Libro del Edificio con los Planes Directores para edificios patrimoniales; vinculándolos con los Informes de Evaluación de Edificios e Inspecciones de Condiciones Mínimas de Habitabilidad; optimizando el empleo de mecanismos de incentivación de la rehabilitación urbana presentes ya en las herramientas de gestión urbanística, y los incentivos económicos públicos ya en vigor; e introduciendo ciertos mecanismos innovadores detectados en determinadas comunidades autónomas, sería posible construir un instrumento como el propuesto en el capítulo 4, coherente con la norma UNE 16883 (Aenor, 2017) y complementado por Planes Especiales a nivel de barrio. Las principales barreras detectadas son la estructura competencial española y un posible exceso de complejidad del instrumento descrito, pero las oportunidades para contribuir al bienestar colectivo minimizando los costes públicos son muy amplias. ----------ABSTRACT---------- This Doctoral Thesis investigates the role of public bodies in balancing the risks and opportunities for the conservation of heritage buildings posed by their energy improvement, including improvements in comfort conditions, energy efficiency and on-site generation of renewable energy. A number of these interventions may negatively affect some of the ‘aspects’ of the ‘cultural significance’ of a building, by destroying or hiding the ‘attributes’ in which they manifest. This is a shared feature with other forms of ‘adaptation’ to contemporary demands from owners and occupiers, such as fire safety or accessibility. However, a loss of competitiveness of heritage buildings in terms of comfort and available services compared with contemporary buildings may also be counted as a risk for the conservation of the former’s cultural significance, as it rises the chances of abandonment or neglection, which can be intensified in areas with high land values resulting in the destruction of the heritage asset. Third, the relationship between energy conservation and the improvement of energy-related features is not limited to the described ‘integrity vs adaptation’ equilibrium. Indeed, it grows in complexity when the use of energy in the building holds a cultural value itself, as the aforementioned energy-improvement interventions may have a role in the restoration of ‘cultural significance-related attributes’, or even in the creation on new ‘cultural significance’. The search of a balance among the comfort of the users, heritage conservation and the reduction of greenhouse gases’ emissions, one that is coherent with the goal of a Sustainable Development, must be achieved by the concerted action between the market and governments. The latter is necessary as people enjoy the existence of heritage buildings freely (they can be labelled as ‘public goods’) and some economic agents even draw benefits from them (some ‘externalities’ are being produced). As stated in its title, this Thesis will generate criteria for the design of public action. The starting point of this research is precisely the current main tool of public action where energy and heritage conservation converge: the technical regulations for buildings set nationally or regionally in Europe under the umbrella of the Energy Performance of Buildings’ Directive (EPBD). This EU law allows officially protected buildings to be exempted from energy performance-related requirements either if compliance puts conservation at risk, or if the available solutions render the project in which compliance with the norms is required, economically unviable. Chapter 2 faces both types of exemptions, that will be respectively called ‘heritage-related’ and ‘economic’, with the contemporary heritage conservation theory and with the theory related to the value of cultural heritage, respectively. That comparison reveals how the enhancement of energy-related features does not necessarily constitute a risk but may become an opportunity to ensure that a heritage building is kept in use and properly conserved, and can even constitute a way to restore and create new cultural capital, finding the balance between conservation and adaption, cited before. Moreover, an apparent lack of profitability due to higher renovation or operational costs may hide the existence of positive externalities (analogous but not mentioned yet as part of the IEA’s ‘multiple benefits’ concept) for which heritage building’s owners should seek compensation. These are the reasons why a modification of the EPBD is suggested, replacing the current exemptions systems with a flexibility mechanism for the enforcement of the regulations, that incentivizes the identi-fication of alternative ways to improve heritage buildings’ energy-related features in a way that is compatible with their conservation, and connecting it to a realignment of the available market-based support schemes. Chapter 3 re-interprets two classic principles of heritage restoration, called ‘minimum intervention’ and ‘reversibility’ from the perspective of consecutive renovation cycles rather than from that of one-off interventions. As a result, the ‘minimum intervention’ principle would be used to avoid redundant intervention during the lifespan of the asset while the ‘reversibility’ principle would prevent technological or cultural lock-in. Taking as a point of departure the design methodology for the energy renovation of heritage buildings set by UNE 16883 (Aenor, 2017) and some multicriteria decisions support systems proposed in the literature to take one of the norm’s steps, the assessment and selection of measures for energy renovation, it is proposed to include in these systems: criteria to reduce the number of future interventions required, assessing the risk of early obsolescence of current interventions, and criteria to reduce the damage produced by future interventions, ensuring the re-utilization of most the invasive actions between renovation cycles. This should by done by using technologies whose installation requirements are compatible with those of expected future technologies, that is, to create an open, ‘technological pathway’ to mitigate the aggregated damage throughout multiple renovation cycles. Those analyses would be based in scenarios (that the current research falls short of deve-loping, as they should be set locally), that reflect the changes in the need of energy services derived from the evolution people’s needs and preferences, the environment and energy systems, and of the building technology available. Chapter 4 deals with the need of public intervention and the best combination of tools to perform it, under the criteria proposed in chapters 2 and 3. First, a review of the policy priorities involved and the existing market barriers, available public instruments (‘command-and-control’, ‘information’, and ‘market’/ ‘price’) and the state of art regarding their combination, is made. The main challengues identified are: the complexity for owners to design energy renovations in heritage buildings; the need to offer compensation for the externalities produced; and the difficulty to quantify the latter, due to lack of information. Following this line of though, it is proposed to develop an information tool, based on the “Building Renovation Passports (BRPs)” but that is different to the current BRPs as it would take into account the special requirements of heritage buildings such as the long-term planning needs described in chapter 3, and the convenience of coordinating building- and urban area-level interventions. This would allow to perform the legal changes suggested in chapter 2 and could facilitate the re-arrangement and efficient use for ‘market’/ ‘price’ instruments that may be in place. The final chapter 5 looks into the public action instruments in Spain that could be combined and adapted to implement the ‘enhanced BRPs’ described in the previous chapter. First, it suggests linking the ‘Book of Building’ with the ‘Heritage Building’s Management Plans’, along with the ‘Building Assessment Report – IEE’ and the ‘Minimum Living Standards’. Then, the optimization of both the incentives for building renovation available in planning laws, and the grants, tax rebates and financing instruments in place, is proposed. Also, a number of innovative legal instruments from regional laws are highlighted as suitable for a national deployment. Using all these already available resources, it would be possible to develop an instrument similar to that proposed in chapter 4 and coherent with UNE 16883, that should be used in combination with ‘Special Plans’ at urban level. The main remaining barriers would be the complex structure of government competencies in Spain and a possible excess of complexity of the proposed instrument; but this scheme poses an opportunity for improving social wellbeing while minimizing costs for the taxpayer.
Keywords
Arquitectura